随着风险社会的特征日益明显，生态环境法治从损害救济逐步转向风险预防，催生了预防性生态环境行政公益诉讼。从制度供给看，我国已为预防性行政公益诉讼的探索提供了初步的规范基础。例如，安全生产法第74条第2款将因安全生产违法行为“造成重大事故隐患”作为提起安全生产领域行政公益诉讼的法定情形；文物保护法第99条规定，因违反该法规定造成文物存在严重损害风险，致使社会公共利益受到侵害的，检察机关可依照有关诉讼法的规定提起公益诉讼。这些单行法规定为预防性行政公益诉讼提供了制度依据。
在生态环境领域，鉴于部分生态环境损害具有不可逆性，有的损害事后修复成本高、治理难度大，事前预防在生态环境治理体系中具有重要意义。“十五五”规划纲要明确提出，“加强环境风险防控”“强化检察监督，加强公益诉讼”；2026年3月出台的生态环境法典（下称“法典”）将“预防为主”确立为首要基本原则，明确要求检察机关“加强生态环境检察工作，强化检察监督”，并规定国家完善生态环境公益诉讼制度；2026年6月，检察公益诉讼法草案二审稿提请审议。这些都为探索预防性生态环境行政公益诉讼创造了契机。在此背景下，亟须分析梳理预防性生态环境行政公益诉讼的理论基础、实践困境，为探索构建适配我国生态环境治理需求的预防性生态环境行政公益诉讼制度提出方案，助力完善我国生态环境司法保护格局。
预防性生态环境行政公益诉讼的特殊性
与救济性生态环境行政公益诉讼等相比，预防性生态环境行政公益诉讼在目的、功能、可诉性等方面具有特殊性。
第一，相较于救济性生态环境行政公益诉讼，预防性生态环境行政公益诉讼的基本理论在三个维度上实现了转变。其一，目的前置。救济性生态环境行政公益诉讼旨在弥补已经发生的损害，而预防性生态环境行政公益诉讼以防范生态环境风险为核心目标，致力于在损害发生前阻断风险向实际损害转化的路径。其二，时机提前。预防性生态环境行政公益诉讼中，若行政机关怠于履职，给国家利益或者社会公共利益带来重大风险隐患，或行政行为已然作出，损害虽未发生但重大风险隐患已经出现，检察机关即可提起诉讼。其三，功能转换。救济性生态环境行政公益诉讼侧重于追责与损害填补，预防性生态环境行政公益诉讼则聚焦督促与防控，推动从“被动追责”转向“主动防控”。在预防性生态环境行政公益诉讼中，检察机关通过法律监督权的行使，督促行政机关依法履行生态环境风险监管职责，从而实现生态环境法律规范所确立的“预防为主”原则。
第二，预防性生态环境行政公益诉讼的可诉性旨在促进提升检察办案精准性和规范性，其内涵由四个要素构成。“适格诉讼主体”要素中，被告（行政机关）的监管职责涵盖生态环境风险监管职责。“违法行为”要素包括两种情形：一是行政机关违法行使职权造成重大风险，二是行政机关面对重大风险时不作为。“公益损害事实”要素的认定逻辑是：生态环境正面临紧迫危险，若等到实际损害发生，将无法修复或修复成本极高，当前的危险状态必须被评价为法律上的损害事实。“法律明确授权”要素不应再依赖于行政诉讼法第25条第4款，预防性生态环境行政公益诉讼的法律授权逻辑应着眼“哪些风险类型可以诉”。
第三，风险预防原则是预防性生态环境行政公益诉讼的规范支点。基本原则方面，法典第6条确立了“预防为主”原则；具体规则层面，法典部分条文赋予了行政机关生态环境风险监管职责，如法典第417条规定，地方政府生态环境主管部门负有排查尾矿库土壤污染防治情况的职责。检察机关可依据这些实体规范，评价行政机关是否依法履行了相应风险预防职责。此外，风险预防原则缓解了预防性生态环境行政公益诉讼中的因果关系证明难题。检察机关只需证明“行政机关未依法履行风险监管职责”与“造成重大风险或重大风险未被有效阻却”之间的关联性，而无须证明该失职行为必然导致某一具体损害结果。相反，应由行政机关对此承担反证责任。
预防性生态环境行政公益诉讼的实践难题
首先，预防性生态环境行政公益诉讼启动的法律规范依据不足。程序法方面，行政诉讼法第25条第4款确立了“违法行使职权或者不作为+损害结果”的双重标准，为救济性生态环境行政公益诉讼提供了规范依据。然而，该条款无法当然涵盖“国家利益或社会公共利益有受侵害风险”这一情形；实体法方面，法典第1076条仅重申了救济性生态环境行政公益诉讼的双重标准，未能如安全生产法、文物保护法等为预防性行政公益诉讼提供制度依据，使得司法实践中直接以风险规制为由启动预防性生态环境行政公益诉讼的规范依据不足。
其次，现行法律将“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”作为行政公益诉讼的启动条件，这一实害要件在实践中成为预防性生态环境行政公益诉讼难以突破的程序障碍。其一，行政公益诉讼的起诉前程序同样以国家利益或者社会公共利益受到侵害为前提，这意味着检察机关在尚未发现实际损害结果时，即便已经掌握了行政机关违法行使职权或不作为的证据，也难以依法发出检察建议，更遑论后续的诉讼程序。其二，实害要件使得行政公益诉讼被锁定在“填补损害”的功能定位上，难以发挥督促行政机关在风险形成阶段依法履职的预防功能。其三，实害要件造成行政过程监督的“中间空白”，即在行政行为违法作出之后、实际损害结果出现之前，检察机关既无法依据实害要件启动诉讼，又无法对风险监管失职进行法律监督。
再次，即使突破了实害要件的限制，如何对重大风险进行认定，也是预防性生态环境行政公益诉讼面临的一项难题。一方面，“重大风险”虽在最高人民法院《关于审理生态环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下称《解释》）第1条中有所规定，但其仅适用于生态环境民事公益诉讼，且其内涵至今未清晰界定，实践中难以准确认定哪些行为会对生态环境造成重大损害风险；另一方面，目前学理上对预防性生态环境公益诉讼中重大风险认定的研究多聚焦于民事公益诉讼领域，缺乏专门针对行政公益诉讼中重大风险认定规则的系统讨论。
预防性生态环境行政公益诉讼的制度构建
首先，在宏观规范层面，明确预防性生态环境行政公益诉讼的法律规范依据。检察公益诉讼法正在制定中，可在其涉及行政公益诉讼的章节中，完善预防性行政公益诉讼的启动条件，授权检察机关在生态环境、安全生产等具有强烈预防型法治特征的领域，对行政机关违法行使职权或不作为，致使国家利益或者社会公共利益有受到侵害的重大风险的，可以提起行政公益诉讼。规范依据的明确有助于检察机关、行政机关和审判机关对预防性行政公益诉讼的启动条件、程序路径和法律后果形成稳定预期，使该制度从碎片化走向体系化。
其次，在具体制度层面，对预防性生态环境行政公益诉讼条款的具体设计可参考安全生产法第74条第2款、文物保护法第99条和《解释》第1条的表述范式，采用重大风险与损害并列的二元启动模式，采取“已经损害国家利益、社会公共利益或者具有损害国家利益、社会公共利益重大风险”的表述，并强调检察机关在提起预防性行政公益诉讼前，应当向有关行政机关发出检察建议，督促其依法履行风险预防职责。行政机关在收到检察建议后未在法定期限内采取有效措施消除重大风险的，检察机关应当依法提起诉讼。此种二元启动模式，使得“重大风险”不再是“实害”的附属形态或解释延伸，而是获得了与“实害”等同的规范地位和独立的法律效力，为预防性生态环境行政公益诉讼的常态化适用奠定了规范基础。
再次，在实际适用层面，须对重大风险的认定进行区分和类型化。具言之，预防性生态环境行政公益诉讼中的“重大风险”，指向的是行政机关违法行使职权或不作为导致的生态环境风险，其认定的核心参照是法定的生态环境标准，如生态环境质量标准、污染物排放标准、生态环境风险管控标准等。行政机关的风险监管职责，则源于生态环境法典、生态环境单行法、行政法规、地方性法规、规章及相关权力清单的规定。一旦检察机关在起诉前程序中依法认定重大风险成立并发出检察建议，该风险状态即被锁定为后续诉讼程序的事实基础。行政机关在收到检察建议后，负有在法定期限内消除该风险的法定职责。若行政机关未能在法定期限内有效消除风险，检察机关即可据此提起诉讼，法院在裁判时以“被锁定的风险是否已被有效消除”为审查对象，而非重新判断“起诉时风险是否仍然成立”。
[作者分别为山西财经大学法学院讲师、山西省人民检察院法律政策研究室一级检察官助理。本文系2025年度山西省人民检察院检察理论研究课题“检察行政公益诉讼‘可诉性’研究”（课题编号：SX2025Q11）的阶段性研究成果]
